臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第294號　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年9月11日辯論終結原　　　告　謝君生訴訟代理人　周仲鼎　律師複代理人　潘曉琪　律師被　　　告　臺中市政府代　表　人　胡志強訴訟代理人　梁逸庭上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國102年5月31日勞訴字第1010038664號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰　　主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告聘僱許可失效之越南籍外國人HO DUC SON（下稱H君，護照號碼：M0000000）、NGUYEN BA LONG（下稱N君，護照號碼：M00000000）、LE VAN HUAN（下稱L君，護照號碼：M0000000）、TRUONG VI（下稱T君，護照號碼：M0000000 0）、NGUYEN THE HIEN（下稱N1君，護照號碼：M0000000）及TRUONG VAN HANG（下稱T1君，護照號碼：M0000000）等6 人於臺中市○區○○○路○○○街口「登仰建設、登陽中山苑店鋪住宅新建工程」建築工地從事雜工及工地清潔工作。案經內政部入出國及移民署專勤事務第二大隊臺中市第一專勤隊（下稱專勤隊）會同法務部調查局臺中市調查處（下稱臺中市調查處）於民國101年10月3日查獲，該專勤隊將全案移由被告核處，經被告審查屬實，乃依就業服務法第57條第 1款及第63條第1項規定，以101年12月3日府授勞外字第1010 204133號（下稱原處分）行政裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）75萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張：㈠法規適用部分：按「就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，才無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調『採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡』之要件。」有高雄高等行政法院92年度訴字第1080號判決可資參照。再按，臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準（下稱臺北市統一裁罰基準）：「……項次：35；違反事件：雇主聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人者；法條依據（就業服務法）：第57條第1款、第63條；法定罰鍰額度（新臺幣：元）或其他處罰：處15萬元以上75萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金；統一裁罰基準（新臺幣：元）：1、對行為人依違規次數衡量：⑴第1次：15-30萬元。 ⑵第2次：30-75萬元。……」末按釋字第641號解釋理由書意旨：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。……」㈡本案原告固有聘僱許可失效之外國籍人士行為，然原告係第一次初犯，且先前並無任何違反就業服務法規定之情事，被告卻逕以裁處原告應受最高額度之罰鍰金額，有違比例原則： ⒈原告對於聘僱許可失效之外國籍人士，違反就業服務法第 57條第1款規定，固不爭執，然依就業服務法第63條規定，原告應受之裁處罰鍰金額範圍為15萬元以上75萬元以下，依釋字第641號解釋理由書意旨內容，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨，故被告應以固定之方式區分違規情節，如臺北市統一裁罰基準，然被告卻未為之，逕裁處原告最高之75萬元罰鍰，自非妥當。 ⒉另依臺北市統一裁罰基準內容，關於本案原告所違反就業服務法第57條第1款規定，如係初犯則臺北市政府乃僅處罰15萬至30萬元之罰鍰，被告卻裁處原告75萬元，自有違平等原則、比例原則，蓋同為中華民國國民，僅因事業經營所在地、遭查獲地點不同，而有截然不同之處罰標準，自不合乎憲法保障之人民基本權利。 ⒊復依釋字第641號解釋理由書意旨實應制定固定之處罰標準，較為恰當，則被告既無統一之處罰標準，應參考、類推適用臺北市統一裁罰基準，即本案原告之違反就業服務法規定之情事，實不應裁處最高額75萬元，顯見被告原行政處分之裁處自非一適法行政處分，故應予以撤銷。㈢另被告以行政院勞工委員會（下稱勞委會）99年12月10日勞職管字第0991506988號函（下稱勞委會99年12月10日函）中「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」（下稱最高罰鍰額度之行為態樣一覽表）裁處原告75萬元，係合法行政處分，惟該最高罰鍰額度之行為態樣一覽表，並未踐行行政程序法之規定，符合比例原則，及行政罰法第18條規定，顯不適法： ⒈按行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第7條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」 ⒉查勞委會99年12月10日函公布之最高罰鍰額度之行為態樣一覽表，該表單內容對於違反就業服務法第44條或第57條第1款及第63條者，其罰鍰額度以聘僱（容留）或仲（媒）介人數為區分，即人數為1人則罰鍰15萬元；人數2至4 人則罰鍰30萬元；人數5人以上則裁處最高罰鍰額度75萬元，然就業服務法固以明文規定違反本法第57條者處15萬元以上75萬元以下罰鍰，惟勞委會對於該罰鍰之標準，顯然不符合比例原則。爰聘僱（容留）或仲（媒）介人數1 人與2人之情形及4人與5人，二者間均僅相差1人，則所處罰鍰之金額卻相差逾兩倍，顯見有違憲法及行政程序法明定之比例原則甚明，則勞委會因係依法規授權制定該最高罰鍰額度之行為態樣一覽表，自應本於母法之授權範圍內，及不違反法律規定之情形，制定一適法之裁處標準，惟勞委會卻未為之，恣意制定不符合比例原則之裁處標準，實不得以該最高罰鍰額度之行為態樣一覽表規定，作為認定原告之裁處罰鍰金額，故被告之處分自非適法。又勞委會所制定之最高罰鍰額度之行為態樣一覽表中，並未審酌行為人是否為初犯或累犯、慣犯，未就初犯者因係不知法律規定，且政府機關未詳加宣導而一時誤觸法網，逕科以嚴刑峻法顯非妥適，即該最高罰鍰額度之行為態樣一覽表有違行政罰法第18條罰鍰之裁處規定，故不得為本案裁處基準。且該最高罰鍰額度之行為態樣一覽表確實有不適法之情形，臺北市政府乃另制定臺北市統一裁罰基準表，而於該表中，則非以人數作為裁處標準，而係以行為人違反規定次數作為裁處標準，此乃較為符合裁處之平等原則、比例原則，故勞委會所制定之最高罰鍰額度之行為態樣一覽表實不應再予以援用。㈣原告之前從未有任何違法前科紀錄，被告卻未就有無前科或違法紀錄加以衡量，逕對原告科以最高裁處金額，顯非妥適： ⒈原告經營加弘工程行十多年來，從未曾有違法聘僱外籍勞工之情事發生，甚至原告亦未有任何違反就業服務法、勞動基準法或勞工保險法等相關行政法令，且原告所經營之加弘工程行，為本國國籍之勞工約15人左右，顯見原告於本案以前確實積極提供就業機會予本國國籍勞工，保障國人之就業、生存權，原告與一般刻意聘僱低價之外籍勞工，打亂薪資行情者大為不同，然被告卻未就上開部分予以審酌，逕裁處原告最高罰鍰金額，實非妥適。 ⒉原告實係臨時因工程趕工致人手不足，原告為於業主交待之工期內順利完工，乃委請臨時工幫忙尋找可以工作之勞工，乃致誤觸法律規定僱用外籍勞工，惟原告並非長期性僱用外籍勞工，被告卻未就原告是否係臨時性或長期性僱用外籍勞工之情事，加以審酌、衡量，而對原告裁處75萬元之罰鍰金額，對於原告實有失公允。 ⒊又本案許可失效之外籍勞工係臨時工所找到，原告對於外籍勞工之工作證已失效實不知悉，且外籍勞工於正式工作前，業已遭專勤隊及臺中市調查處人員查獲，顯見外籍勞工於當日並未開始從事工作，且原告以臨時工日薪1,000 元方式支付薪資予外籍勞工，原告與包吃、包住之長期故意違法雇主不同，故被告之裁處實有不當。 ⒋另原告之學歷僅為國中畢業，而不具有高知識，實因一時不查、失慮而觸犯就業服務法第57條規定，被告未考量原告之知識程度不高，及未有任何違法紀錄，且係臨時工偶然性僱用無工作許可之外籍勞工，實無處以最高罰鍰之必要，且與社會新聞經常報導遭檢舉長期提供食宿聘僱數十名無工作許可之外籍勞工之雇主相較，原告之惡性實非重大，被告卻處75萬元罰鍰，顯違反比例原則、量刑平等原則甚明等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以：㈠按勞委會93年8月11日勞職外字第0930034960號函：「…… 客觀而言，雇主於進用員工時……若應徵者係外國人，因外國人受聘僱從事工作，依法應由雇主申請許可始得為之，故雇主當應注意其是否應申請許可始得工作，……」及95年2 月3日勞職外字第0950502128號函：「一、按本法第43條規定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。……」㈡查原告於l01年11月5日調查筆錄陳稱略以：「你是否曾與『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地簽訂契約書？沒有，我是小包商。你現是否於『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作？從事何項目工作？有，我是負責工地做完的廢料清潔（包含粗工搬運之類）。本署人員於10 1年10月3日7時5分會同法務部調查局臺中市調查處人員於臺中市○○○路○○○街口『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地前當場查獲國人黃國燦駕駛福斯廠牌、車號： 0000-00，載送逃逸外勞H君、N君、L君、T君、N1君及T1君等6人至『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作，上述6名逃逸外勞是否由你聘僱工作，是否屬實？是屬實由我聘僱上述這6名逃逸外勞。……H君、N君、L君、T君、N1君及T1君等6人的薪資由何人支付？分別以何方式支付？何時間支付薪資？薪資如何計算？分別於何時至上述工地工作？工作天數為何？工作起迄時間？工作項目為何？這些外勞的薪水都是我每日拿錢給許家根支付薪水。我只知道這 6個外勞是自101年10月1日就在『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作，每一個外勞都是以1,000元聘僱，薪水都是當天就發給這些外勞了，……。工作時間：早上 7時30分到工地，……工作至下午17時左右。他們都是做雜工及工地清潔工作。」另訴外人許家根調查筆錄陳稱略以：「……本署人員101年10月3日7時5分會同法務部調查局臺中市調查處人員於臺中市○○○路○○○街口『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地前當場查獲國人黃國燦駕駛福斯廠牌、車號：0000-00載送逃逸外勞H君、N君、L君、T 君、N1君及T1君等6人至『登仰建設』登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作，上述6名逃逸外勞是否由你聘僱工作，是否屬實？當時我們工地要趕工，老闆告訴我是可以多請一些工人，每日給薪水1,000元，這些逃逸外勞老闆應該有見過，這些逃逸外逃都是我幫老闆找來工地工作。H君、N君、 L君、T君、N1君及T1君等6人的薪資由何人支付？分別以何方式支付？何時間支付薪資？薪資如何計算？分別於何時至上述工地工作？工作天數為何？工作起迄時間？工作項目為何？這6名逃逸外勞大部分是每日工作完畢後，當日發給現金1,000元，這些薪水都是老闆謝君生支付。今年9月底左右先去2至3個外勞，10月l日這6個逃逸外勞才有至登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作。他們在該工地工作2天。工作時間為早上7時30分，工作至下午5時。這6名逃逸外勞他們的工作項目有清潔、隔間材料搬運等雜工。」據上，原告及訴外人許家根均承認聘僱上述6名外國人在「登仰建設」登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作，且原告亦給付其報酬，是原告與6名外國人間已成立僱傭關係甚明，其違規情事洵堪認定。㈢雖原告以之前並無違法紀錄，且臨時偶發性僱用無工作許可之外籍勞工，實無處以最高罰鍰之必要，惟按人民有知法守法之義務，亦不得因不知法規而免除行政處罰責任，原告稱因趕工急需工作人員，在未經申請許可即聘僱許可失效之外國人高達6人，嚴重影響並妨礙本國人之就業機會及社會安定，依據勞委會99年12月10日函規定，處最高罰鍰態樣之內容，按非法雇主聘僱（容留）及非法仲（媒）介業者違法情事中涉有行蹤不明外國人人數採級距式提高罰鍰額度，不再就聘僱期間、營利與否及故意或過失等項予以區分。被告以原告違反就業服務法第57條第1款規定，依就業服務法第63 條第1項規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣中之聘僱（容留）及非法仲（媒）介人數5人（以上）裁罰75萬元，洵無違誤。㈣原告所提出之臺北市統一裁罰基準表，係臺北市政府依其地方自治法所制訂之規範，其規範適用範圍僅屬該地方主管機關行使自治事項，但非被告上級或主管機關依地方自治法所制訂之規範或決定，故臺北市統一裁罰基準並不適用於被告。再者勞委會99年12月10日函「最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」係中央主管機關勞委會為免行蹤不明外勞非法流竄在臺工作，除妨礙本國人之就業機會、勞動條件外，亦不利國民經濟發展、社會治安及外勞管理，為遏止不法情事之發生，所制訂之裁罰標準，故被告係依中央主管機關依法授權制訂之標準予以裁量。㈤末查，原告主張被告並未考量原告之知識程度不高，且未有任何違法紀錄等語，然依行政罰法第8條及第10條規定本國人聘僱外國人依法應向中央主管機關申請許可，然原告並未申請，且就社會經驗法則論定，事業單位聘僱勞工（不分本國籍或外籍新住民）均應提出證件予以辦理勞健保申請投保行為及製作員工人事資料備查，然本案原告明知所經營之工程行未向中央主管機關申請許可，或可得而知所聘僱者係他人所申請許可之外國人，原告在聘僱初時即應盡查證之義務，在消極未查證之前提下，仍執意為業務上之營利而聘僱，待違法事實遭查獲後，又主張為減輕依據，顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點為被告以原告聘僱未經許可之6名外國人，從事雜工及工地清潔等工作，依就業服務法第57條第1款及第63 條第1項規定，復依勞委會99年12月10日函公布之最高罰鍰額度之行為態樣一覽表，處原告罰鍰75萬元，是否合法？經查：㈠按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」、「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」、「違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。……」為就業服務法第43條、第57條第1款、第63條第1項所明定。㈡查原告非法聘僱許可失效之前開6名越南籍外國人，在臺中市○區○○○路與德祥街口「登仰建設、登陽中山苑店鋪住宅新建工程」建築工地從事雜工及工地清潔工作，經專勤隊會同臺中市調查處於101年10月3日當場查獲之事實，為原告所不爭執，且有該6名外國人之居留資料查詢（外勞）-明細內容顯示畫面、101年10月3日調查筆錄、原告謝君生101年 11月5日調查筆錄、證人許家根101年11月9日調查筆錄在原處分卷可稽，是被告以原告違反就業服務法第57條第1款規定，依同法第63條第1項規定處以罰鍰，認事用法，核無違誤。㈢惟按「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。……」業據司法院釋字第641 號解釋理由書闡明在案。又「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第18 條第1項所明定。另同法第7條第1項亦規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」足徵故意、過失為違反行政法而應受處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度，因此對比較苛責之故意行為，為裁處之機關當然要就「故意行為」負舉證責任。查： ⒈本件被告裁處時之勞委會99年12月10日函訂最高罰鍰額度之行為態樣一覽表，就就業服務法第57條第1款部分規定：「……非法聘僱（容留）或仲（媒）介人數：1人，罰鍰額度新臺幣15萬元；2－4人，罰鍰額度新臺幣30萬元； 5人（以上），罰鍰額度新臺幣75萬元；……。」足見，就業服務法之主管機關勞委會所訂立裁罰表，並未區分故意或過失、行為次數、所得利益、所生影響，僅以非法聘僱或容留之人數為基準。 ⒉本件原告於專勤隊詢問時供稱：我是小包商，經由工人許家根介紹上述6名逃逸外勞給我聘僱安排工作，他們自201 2年10月1日就在登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作，被你們查獲後我才知道這6個是逃逸外勞。許家根曾告訴我如果是逃逸外勞他也不會請這些外勞工作，所以我相信許家根是不知道他們的身分等語，核與證人許家根供稱：我於登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地負責輕隔間吊料及搬運材料等工作，當時我們工地要趕工，老闆謝君生告訴我可以多請一些工人，這些逃逸外勞都是我幫老闆找來至工地工作，10月1日這6個外勞才有至登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地工作，他們在該地工作2天，工作時間上午7 時30分至下午5時，我不知道他們的身分為逃逸外勞等語相符。則原告對該6名外國人基於何種事由來臺？是否合法在臺居留？居留期間是否屆滿等情，疏於查證該6名外國人之確實資料，即僱用該6名外國人為其工作，自有應注意、並能注意而疏未注意之過失情事，惟其係經由許家根所僱用，其是否明知或可得而知該6名外國人之許可已失效即尚有可疑。又本件係於101年10月3日上午7時10分經專勤隊會同臺中市調查處查獲，此有專勤隊執行查察營業（工作）處所紀錄表在卷可稽，則原告僅聘僱該6名外國人2天，與就業服務法第57條第1款明文禁止非法聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定，其所生妨礙本國人就業之影響，與經年累月僱用非法外勞者，自難比擬。勞委會99年12月10日函說明三載明：「故修正按非法雇主聘僱（容留）及非法仲（媒）介業者違法情事中涉有行蹤不明外國人人數採級距式提高罰鍰額度，不再就僱用期間、營利與否及故意或過失等項予以區分」，核與前揭行政罰法第18條規定裁處罰鍰應審酌「違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響及因違反行政法上義務所得之利益」有違。況該函釋亦僅係建請被告依最高罰鍰額度之行為態樣一覽表裁處，被告未審酌前揭情狀，及遽依該行為態樣一覽表處以最高75萬元罰鍰，即與比例原則有違，而有裁量怠惰之違法。原告主張原處分裁量不當，有失公允等語，自屬可採。㈣綜上所述，被告所為之原處分，有裁量怠惰之違法，訴願決定未予以糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為妥適之處分，以昭折服。又原告係承包登仰建設登陽中山苑店鋪住宅新建工程工地完成後之廢料清潔，其資力與建設公司顯難比擬，被告是否仍裁處原告法定最高額罰鍰，則自得依行政罰法第18條規定一併審酌受罰者之資力，併予敘明。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，再予敘明。五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。中華民國 102 年 9 月 18 日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　王德麟法官　蔡紹良法官　詹日賢以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：

得不委任律師為訴訟	所需要件
代理人之情形
（一）符合右列情形	1.上訴人或其法定代理人具備律師資
之一者，得不	格或為教育部審定合格之大學或獨
委任律師為訴	立學院公法學教授、副教授者。
訟代理人	2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右	1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
列情形之一，	二親等內之姻親具備律師資格者。
經最高行政法	2.稅務行政事件，具備會計師資格者
院認為適當者	。
，亦得為上訴	3.專利行政事件，具備專利師資格或
審訴訟代理人	依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。

中華民國 102 年 9 月 18 日書記官許巧慧

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